关于规范性文件清理工作

几个具体问题的说明

州政府法制办副主任
曾春生

2008年8月8日

同志们：
这次进行规范性文件清理，是省政府的统一安排和部署，其目的就是为即将于10月1日正式的实施《湖南省行政程序规定》作准备。下面，我就这次清理工作的几个具体问题做一些说明。
一、关于清理范围
这次规范性文件清理的范围是：
１、为适应我国加入世界贸易组织需要，各级各部门于2001年规范性文件清理后，确定为继续有效的规范性文件；
２、2001年清理后至2008年9月30日，各级各部门制定的规范性文件。这就是说，2001年清理以前制定的规范性文件，只需要清理当时确认认为继续有效予以保留的，当时没有保留的，实际上已经自然废止或者自然失效，不需要再次清理；2001年清理后至今9月30日制定的规范性文件，则应当全面清理。
什么是规范性文件？我这里再次作一个明确。所谓规范性文件，就是各级政府、县级以上政府工作部门和派出机关、法律法规授权组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力和反复适用性的行政公文。这个界定有三层含义：第一，外部性。规范性文件，是“涉及公民法人或者其他组织权利义务”的行政公文。纯粹规定行政机关内部事务的，不是规范性文件。“涉及公民、法人或者其他组织权利义务”，有两种情况：一种情况是，直接规定公民、法人或者其他组织可以干什么、必须干什么、不能干什么，可以怎样干、必须怎样干、不能怎样干；另外一种情况是，规定行政机关的工作任务、工作程序、工作方式，但行政机关的执行过程需要公民、法人或者其他组织予以配合，或者执行的结果会影响公民、法人或者组织的权利义务。前一种情况，是直接对公民、法人或者其他组织享有什么权利、承担什么义务作出规定；后一种情况，是直接或间接影响公民、法人或者其他组织的权利义务。这两种情况都属于“涉及公民、法人或者其他组织权利义务”。一件行政公文，只要涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，就是具有外部性。第二，普遍适用性。规范性文件，是具有“普遍约束力”的行政公文。“普遍约束力”，是指对不特定的多数管理相对人具有约束力。不管哪个公民、哪个法人。哪个组织，只要进行某件规范性文件规定的活动，就要按照这件规范性文件的规定办，不然，他所进行的活动就是无效的，甚至是要承担相应责任的。反之，如果一件行政公文的适用对象是某个特定的公民、特定的法人和特定的其他组织，对其他公民、法人、组织没有效力，比如行政许可决定书、行政处罚决定书、行政强制决定书、行政征收决定书，只对特定管理相对人有效，就不是规范性文件。第三，反复适用性。规范性文件，是具有“反复适用性”的行政公文。所谓“反复适用性”是指在某件文件的有效期内，对同一事项，都适用这个文件的规定。只能适用一次的行政公文，不是规范性文件。任何一件行政公文，不管它用什么文种，不管是什么标题，只要内容同时具备外部性、普遍适用性、反复适用性，就是规范性文件，这次规范性文件清理就是要按照这个标准进行，如果这次清理遗漏了，确实需要保留的却没有列入继续有效或者重新公布目录，从10月1日起，就不能继续执行了。
二、关于清理原则
这次规范性文件清理的原则有五项。
第一，规范性文件的主要内容不符合法律、法规、规章或者国家政策，或者没有合法的依据，或者与同阶位其他规范性文件相互抵触，或者含有地方保护、行业保护、行政垄断等违背经济社会发展要求内容的，要明令废止。这项清理原则，是从确保规范性文件内容合法的角度来规定的，也是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定的，必须严格执行好。清理中，一定要对规范性文件的内容进行认真、严格的审查，不论施行时间长短，只要内容存在不合法、依据缺失、相互矛盾、违背经济社会发展要求等问题，就必须明令废止。
第二，议事协调机构、部门派出机构、机构内设机构制定的规范性文件，一律废止；所规定的制度、管理措施确实需要继续执行的，要由有关人民政府或者政府部门重新制定规范性文件。这项清理原则，是从保证规范性文件制定主体合法性的角度来规定的。按照《湖南省行政程序规定》对规范性文件所作的规定，规范性文件只能由各级政府、县级以上人民政府工作部门、县级以上人民政府依法设立的派出机关、法律法规授权组织制定，并明确规定议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构制定的规范性文件，都必须废止。考虑到现实中可能有些规范性文件原来是议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构制定的，但所规定的制度、管理措施确实需要执行，为防止出现管理漏洞，可以由有关人民政府或政府部门另行制定规范性文件。需要特别强调的，原来由议事协调机构、部门派出机构或者部门内设机构制定的规范性文件必须废止，而且也不能再由议事协调机构、部门派出机构或者部门内设机构另行制定新的规范性文件。
第三，规范性文件实施满5年，标注“暂行”、“试行”的规范性文件施行满２年的，要宣布失效；施行时间虽然没有满，但适用期已过，或者调整对象已经消失，实际上已经失效的规范性文件，也要宣布失效。这项清理原则，前半部分是从执行规范性文件有效期制度的角度来规定的，是对《湖南省行政程序规定》确定的规范性文件的有效期制度的具体化；后半部分，是为处理有效期未满，但实际上已经失效的规范性文件规定的。在清理的时候，这两个方面都不能忽视。
第四，规范性文件合法且需要继续执行的，确认为继续有效。按这项原则处理的规范性文件，应当具备三个条件：一是有效期没有满，二是内容合法，三是确实需要继续执行。如果有效期满了，那就要按照第三项原则的前半部分宣布失效，或者按第五项原则重新公布；如果内容不合法，那就要按照第一项原则明令废止；如果不需要继续执行，就要按照第三项原则的后半部分宣布失效。只有有效期没满，内容合法，需要继续执行的，才按照这项原则的规定确认为继续有效。
第五，有效期已满，确需继续执行，且没有第一项原则所列情形的规范性文件，应当由制定机关发布公告重新公布。这项原则，是对第三项原则前半部分的补充规定。按照第三项原则前半部分，规范性文件施行满5年，标注“暂行”“试行”的规范性文件满2年，应当宣布失效。但是，有些规范性文件有效期满了，但所规定的制度、管理措施确实需要继续执行。对于这种规范性文件，只要内容没有不合法、依据缺失、相互矛盾、违背经济社会发展要求等问题，可以由制定机关发布公告重新公布后继续执行。需要特别说明的是，这里规定的重新公布，是指重新公布规范性文件文本，而不仅仅是公布目录。目录要公布，是由本级政府统一公布，文本则必须由制定机关自己公布。考虑到可操作性问题，对于这种需要重新公布的规范性文件，可以采取“打包”的办法，就是制定机关发一个公告，把需要重新公布的规范性文件的标题、文号列出来，再把需要公布的那些规范性文件都放在公告的后面，一次性公布出去。这样，重新公布的那些规范性文件，也就不需要重新编文号了。
还有一点说明的是，这次规范性文件清理与以往历次规范性文件清理不同，在处理方式上，只规定了废止、宣布失效、确认继续有效、重新公布四种方式，没有规定“修改”的方式。之所以没有规定“修改”的方式，是因为修改后的规范性文件，实际上是新的规范性文件，应当按照制定新的规范性文件的程序办理。就是说，2001年清理后至2008年9月30日以前修改发布的，仍然要列入清理范围，归入“继续有效目录”；10月1日以后修改发布的，按照登记制度执行，实行统一登记、统一编号、统一公布。
三、关于清理方法和时间要求
这次规范性文件清理，按照“谁制定，谁清理”的原则，各县市政府、政府各部门和派出机关、法律法规授权组织，分别负责清理本机关制定的规范性文件。清理工作的基本步骤是：第一步，制定机关办公室将属于清理范围内的规范性文件送交本机关法制机构；第二步，制定机关法制机构对属于清理范围的规范性文件进行研究，逐件提出废止、失效、继续有效或者重新公布的建议；第三步，制定机关对清理建议进行审查，作出决定；第四步，各制定机关发布公告，公布需要重新公布的规范性文件；第五步，政府法制办汇总本级政府、政府部门、法律法规授权组织废止、失效、继续有效、重新公布的规范性文件目录，在本级政府公报和政府网站统一向社会公布。
这次会上，我们将158件州直相关部门以州政府和州政府办的名义下发规范性文件的目录发给大家，并逐件明确了先行清理机关。请相关单位按照清理原则，逐件提出废止、失效、继续有效、重新公布的建议，并填好《州政府规范性文件清理建议表》，于8月30日以前报州政府法制办审核。经州政府法制办审核后，报州政府决定。同时，州直各相关单位要抓紧组织进行自己制定的规范性文件的清理，填写好《部门规范性文件清理结果目录》，于9月15日以前报州政府法制办汇总。州政府法制办汇总后，在州政府公报和州政府门户网统一公布。
各县市的清理工作可参照上述方法进行。
这里要特别强调：这次规范性文件清理工作，必须在9月30日以前全面完成，以确保《湖南省行政程序规定》从10月1日起顺利施行。所谓“9月30日以前全面完成”，就是要在9月30日以前把州、县市政府、政府部门、法律法规授权组织废止、失效、继续有效、重新公布的规范性文件目录通过政府公报和政府网站统一公布出去。
四、关于清理结果的上报
10月15日，是州政府向省政府报告这次规范性文件清理情况的最后期限。因此再次强调：
1、州直相关部门以州政府和州政府办的名义下发规范性文件清理结果。前面已经明确，必须在8月30日以前报州政府法制办。
2、州直各相关单位制定的规范性文件的清理结果，必须在9月15日以前报州政府法制办。
3、各县市的清理结果，必须在9月30日以前报州政府法制办。
五、关于规范性文件“三统一”制度的执行
从10月1日《湖南省行政程序规定》正式实施起，规范性文件就要实行统一登记、统一编号、统一公布制度。未统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。
规范性文件登记号由三部分组成：第一部分，登记机关行政区域名称汉语拼音缩写加行政级别英文简称加“R”；第二部分，年份；第三部分，制定机关代号和登记流水号。三个部分之间用占一个西文字符位的短横杠连接。登记机关行政区域名称标全称，如“湖南”（HN）、湘西（XX）、吉首（JS）等等；行政级别英文简称，省为“P”,市州为“C”,县市区为“D”，乡镇为“T”；年份为登记当年的公元年份，以阿拉伯数字标识，标全称；制定机关代号为两位阿拉伯数字，政府代号为“00”，政府办公室代号为“01”，政府部门和法律法规授权组织的代号，以机构编制管理机关的排序按顺序编；登记流水号为三位阿拉伯数字，每个制定机关编一组，按登记顺序，每年从“001”起，末尾不用“号”字；制定机关的代号与登记流水号连续，中间不用连接符分隔。例如：州人民政府2008年第8号规范性文件，登记号应为“XXCR-2008-00008”;州人民政府办公室2008年第12号规范性文件，登记号应为“XXCR-2008-01012”； 州财政局2008年第6号规范性文件，登记号应为“XXCR-2008-11006”；社塘坡乡政府2008年第2号规范性文件，登记号为“STPTR-2008-00006”，等等。
州政府办《通知》明确：“规范性文件登记号，是经依法登记，准予公布施行的规范性文件的法定标识。”这就是说，从10月1日起，凡没有标注登记号的规范性文件都是无效的，不得执行。所以，这次规范性文件清理，制定机关废止规范性文件的决定、宣布规范性文件无效的公告、确认规范性文件继续有效的公告、重新公布规范性文件的公告，都要由本级政府法制办统一登记，并按照上面介绍的格式统一编号。
规范性文件执行“三统一”的制度，要注意把握好一些基本程序。
1、政府规范性文件执行“三统一“制度的基本程序是：
第一步，起草单位向政府办公室报送规范性文件送审稿；
第二步，政府办公室将送审稿和有关材料交本级政府法制办进行合法性审查；
第三步，政府法制办合法性审查通过的，直接登记，编制登记号；
第四步，政府办公室按照办文程序提请审议、签署；
第五步，政府首长签署后，交由本级政府公报和政府网站统一公布。政府规范性文件公布后的15日内，报送上一级政府备案。
2、政府部门、法律法规授权组织规范性文件执行“三统一”制度的基本程序是：
第一步，制定机关法制机构对规范性文件送原稿进行合法性审查；
第二步，合法性审查通过的，由制定机关办公室按照办文程序提请审议、签署；
第三步，审议通过并经制定机关主要负责人签署的规范性文件，报本级政府法制办登记；
第四步，政府法制办对报送材料齐全、符合要求的，予以受理，材料不齐或者不符合要求的，不予受理并说明理由；
第五步，政府法制办对规范性文件进行审查，符合要求的，予以登记，编制登记号，并书面通知制定机关；不符合要求的，不予登记，退回材料，并说明理由；
第六步，经政府法制办统一登记、统一编号的，交由本级政府公报和政府网站统一公布。
需要强调的是，部门报送规范性文件登记的材料中，必须有制定机关法制机构出具的合法性审查确认书，没有合法性审查确认书的，政府法制办一律不予受理；同时，合法性确认书，必须确认已经对报送登记的规范性文件的制定程序和内容进行了审查，确定制定程序和内容都合法、适当、协调、符合规范性文件制定规范。政府法制办的对部门报送的规范性文件审查，主要是形式审查，制定程序和内容的合法性、适当性、协调性、规范性，由制定机关法制机构负责。各部门法制机构必须明确自己的责任，切实负责做好合法性审查工作。
政府部门和法律法规授权组织的规范性文件实行“三统一”制度后，不再执行备案制度。
清理过程中有什么问题，请及时向州政府法制办反馈，联系电话：8223668。

湘西州人民政府